وأضاف التقرير الذى أعده المستشار الدكتور طارق شبل رئيس هيئة المفوضين ــ وحصلت«الشروق» على نسخة منه ــ أن التطبيقات القضائية السابقة استقرت على أن الاتفاقيات والمعاهدات الدولية تعد من أبرز الأمثلة على أعمال السيادة «وهى التى تبرم رعاية لمصالح البلاد العليا وحفاظا على كيان الدولة، وجميع تلك الأعمال من مسائل السياسة التى تعد المجال الحيوى الطبيعى لنظرية أعمال السيادة لاتصالها بعلاقات الدولة مع الدول الأخرى».

وأشار التقرير إلى أن «التطبيق الأول لنظرية أعمال السيادة فى مصر، قبل صدور نهى صريح للمحاكم عن نظر أعمال السيادة فى القوانين المنظمة لعمل القضاء، كان فى شأن تطبيق اتفاقية دولية تتعلق بتنازل مصر عن مركز«ماديان» على شواطئ البحر الأحمر للباب العالى، وذلك فى حكم أصدرته محكمة الاستئناف المختلطة فى 11 مارس 1896 فى قضية بول فريدمان».

وأفرد التقرير جزءا مهما منه لشرح أعمال السيادة فأوضح أنه يدخل فى عداد أعمال السيادة المتعلقة بالمعاهدات الدولية، ما يسبقها من مفاوضات والتوقيع والتصديق عليها، موضحا أن «أعمال السيادة هى طائفة من أعمال السلطة التنفيذية التى تتمتع بحصانة ضد رقابة القضاء بجميع صورها أو مظاهرها، سواء رقابة الإلغاء ورقابة التعويض ورقابة فحص الشرعية، وأن هذه الأعمال تتصل اتصالا وثيقا بمصالح الدولة العليا».

وأضاف أن «الدساتير فى جميع البلاد دأبت على منح القائمين على إجراءات أعمال السيادة، سلطة تقديرية واسعة، حيث إن خروج مفهوم أعمال السيادة عن ولاية القضاء هو أحد صور التطبيق الأمثل للمفهوم الصحيح لمبدأ الفصل بين السلطات، الذى يوجب إقامة توازن دقيق بين السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية، بحيث تتولى كل هذه السلطات صلاحياتها التى خلعها عليها الدستور، وفى الحدود التى رسمها دون افتئات من إحداها على الأخرى».

وفرق التقرير بين نظرية أعمال السيادة فى مصر وفرنسا، حيث قال إن هذه النظرية فى أصلها الفرنسى «قضائية» النشأة، أرسى القضاء قواعدها ونظم أحكامها، أما فى مصر فهى ذات أساس «تشريعى» يرجع إلى بداية التنظيم القضائى الحديث، فحظرت المادة 11 من لائحة ترتيب المحاكم المختلطة، التى كانت تسمى كذلك وقتئذ، على هذه المحاكم النظر فى أعمال السيادة، وتبعتها المادة 15 من لائحة ترتيب المحاكم الأهلية، بحظر النظر فى أعمال السيادة، وقد استقرت تلك القاعدة فى التشريعات المتعاقبة إلى أن انتهت إلى المادة 17 من قانون السلطة القضائية الحالى.

كما أشار إلى أن القضاء الفرنسى ذهب إلى مدى أبعد من ذلك حيث استقرت أحكامه على منع المحاكم، باختلاف اختصاصها، من تفسير المعاهدات وإلزامها باللجوء إلى الحكومة، وعليها أن تأخذ بالتفسير الذى يقدمه وزير الخارجية.

ولفت التقرير إلى أن «القضاء الذى أرسى قواعد نظرية أعمال السيادة، لم يستطع وضع تعريف أو معيار جامع مانع لها، فانتهى القول إلى أن القضاء وحده يقرر بسلطته التقديرية ما يعتبر من أعمال السيادة وما لا يعتبر منها، وهذا ما جعل المشرع المصرى يغفل عمدا تعريف أعمال السيادة».

وأكد أنه «بالرغم من عدم وضع تعريف جامع مانع لأعمال السيادة فإن هناك عناصر ومميزات تميزها عن الأعمال الإدارية العادية، وأهمها هى الصبغة السياسية البارزة فيها، لما يحيطها من اعتبارات سياسية فهى تصدر عن السلطة التنفيذية بوصفها سلطة حكم وليست سلطة إدارة وبما لها من سلطة عليا لتحقيق مصلحة الجماعة السياسية كلها، والإشراف على علاقاتها مع الدول الأخرى وتأمين سلامتها وأمنها فى الداخل والخارج».

وذكر التقرير أن المادة 6 من قانون مجلس الدولة، ذكرت أمثلة لأعمال السيادة وهى القرارات المتعلقة بالأعمال المنظمة لعلاقة الحكومة بالهيئة التشريعية والتدابير الخاصة بالأمن الداخلى الخارجى للدولة والعلاقات السياسية والأعمال الحربية.

وأشار التقرير إلى أن الحكم الذى صدر من القضاء الإدارى فى الدعويين رقمى 43709، 43866 لسنة 70 ق الصادر فى 21 يونيو 2016 ببطلان التنازل عن تيران وصنافير قد قام على أسباب تقول إن توقيع الاتفاقية ليس من أعمال السيادة، ذلك أن المحكمة الدستورية، فى ظل العمل بدستور 1971 قد أخضعت المعاهدات التى لها قوة القانون لرقابتها.

وهنا شدد التقرير على أن المعاهدات وإن كانت من أعمال السيادة خلال مراحل إبرامها، إلا أنه يجوز مراقبتها قضائيا بعد التصديق عليها ونشرها على مستويين؛ المستوى الأول هو مراقبة استيفاء مراحل إعداد المعاهدة للشروط الشكلية المنصوص عليها فى المادة 151 من الدستور كضرورة موافقة مجلس النواب عليها أو إجراء استفتاء شعبى لإقرارها إذا ارتبطت بمظهر من مظاهر السيادة أو تضمنها تنازلا عن جزء من إقليم الدولة، وهى شروط لا يجوز التفريط فيها أو إهمالها، أما المستوى الثانى فهو الرقابة الموضوعية على المشروعية الداخلية للاتفاقية ومدى مطابقتها للدستور.

وأكد التقرير فى هذا المحور المهم أن المحكمة الدستورية هى وحدها المختصة بالرقابة القضائية على الاتفاقيات بعد إقرارها والتصديق عليها وإصدارها ونشرها، بحسبان هذه الرقابة دستورية وليست مشروعية.

وتناول التقرير طلبات الحكومة فى الشق العاجل من دعوة تنازع الأحكام، بوقف تنفيذ الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى المؤيد بالحكم الصادر من دائرة فحص الطعون، فقال إن البند ثالثا من نص المادة 25 من قانون المحكمة الدستورية العليا الصادر بالقانون رقم 48 لسنة 1979 ينص على أن «تختص المحكمة الدستورية دون غيرها، بالفصل فى النزاع الذى يقوم بشأن تنفيذ حكمين قضائيين متناقضين صادر أحدهما من أية جهة من جهات القضاء أو هيئة ذات اختصاص قضائى والآخر من جهة أخرى».

وتنص المادة 32 من ذات القانون، على أنه لكل ذى شأن أن يطلب إلى المحكمة الدستورية العليا الفصل فى النزاع القائم بشأن تنفيذ حكمين نهائيين متناقضين، ويجب أن يبين فى الطلب النزاع القائم حول التنفيذ ووجه التناقض بين الحكمين، ولرئيس المحكمة أن يأمر بناء على طلب ذوى الشأن بوقف أحد الحكمين أو أحدهما حتى الفصل فى النزاع.

كما تنص المادة 34 من القانون ذاته على أنه يجب أن تكون الطلبات وصحائف الدعاوى التى تقدم إلى المحكمة موقعا عليها من محام مقبول للحضور أمامها أو عضو بهيئة قضايا الدولة بدرجة مستشا رعلى الأقل، وأن يرفق بالطلب صورة رسمية من الحكمين اللذين وقع فى شأنهما التنازع، وحيث أن البند ثالثا من المادة 25 ينص على اختصاص المحكمة بالفصل فى التناقض بين حكمين نهائيين، وأن أى أخطاء قد نسبت إلى الحكمين لا يفصل فى شأن التناقض بينهما إلا ما يتعلق بقواعد الاختصاص الولائى التى ضبطها المشرع ليحدد لكل هيئة نصيبها من المنازعات التى اختصها بالفصل فيها.

وأشار التقرير إلى أن السلطة المملوكة لرئيس المحكمة بوقف التنفيذ، مناطها ألا ينفذ أحد الحكمين جبرا فى مواجهة من يعترض عليه، وكان من شأن تنفيذه أن يلحق مخاطر جسيمة يتعذر تداركها بالمصالح التى يدعيها المضرور «الحكومة».

وأكد التقرير أن الأمر الصادر من رئيس المحكمة الدستورية العليا هو أمر لا يجوز الطعن فيه كما أنه إجراء وقتيا، ولا يجوز النظر إليه باعتباره محددا أو مرشحا لقضاء المحكمة الدستورية العليا الفاصل فى النزاع حول التناقض، أى الحكم فى الشق الموضوعى، وأن قرار رئيس المحكمة يظل طوال فترة نفاذه مانعا من القيام بأى عمل يناقض فحواه.

وانتهى التقرير إلى التوصية بوقف تنفيذ الحكم الصادر فى الدعويين رقمى 43709، 43866 لسنة 70 قضاء إدارى والمؤيد بالحكم الصادر من دائرة فحص الطعون فى الطعن رقم 74236 لسنة 62 قضائية عليا، ووقف أحكام محكمة «الأمور المستعجلة» فى الدعوى رقم 121 لسنة 2017 والمؤيد بالحكم الاستئنافى رقم 157 لسنة 2017 مستأنف تنفيذ موضوعى جنوب القاهرة، حيث إن الأحكام الصادرة من مجلس الدولة قد افتأتت على اختصاصات السلطات الأخرى فى إبرام الاتفاقية وعلى الاختصاص المحجوز حصرا للمحكمة الدستورية فى الرقابة على الاتفاقية بعد نشرها، بينما خالفت الأحكام الصادرة من محكمة الأمور المستعجلة المادة 190 من الدستور بتصديها لإشكالات فى تنفيذ أحكام صادرة من مجلس الدولة رغم أن محاكم المجلس هى المختصة وحدها بنظر الإشكالات المتعلقة بتنفيذ أحكامها.

يذكر أن هيئة مفوضى المحكمة الدستورية أودعت قبل أيام تقريرا ثانيا فى منازعتى التنفيذ اللتين أقامتهما الحكومة ضد حكم القضاء الإدارى ببطلان التنازل عن تيران وصنافير باعتباره مخالفا لمبادئ سابقة للمحكمة الدستورية، وأوصت الهيئة بعدم قبول المنازعتين لمخالفتهما قانون المحكمة الدستورية بعدم ارتباط الحكم بالمبادئ المدفوع بها، ولأن أسباب المنازعة حولتها إلى طعن موضوعى على الحكم، وهو ما لا يجوز قبوله أمام المحكمة الدستورية.