• المستشار أحمد أبو العزم: راجعنا 20 تشريعا فى 3 أشهر فقط وهذا رقم قياسى.. و3 أسباب قد تؤدى للتأخير منها التعديلات الوزارية
• لا أعرف سبب تغيير الحكومة آليتها بإرسال المشروعات للبرلمان أولا.. لكن هذا لن يؤثر سلبا على عملنا
• لسنا البرلمان لنحذف ونبدل أحكام المشروعات.. ولا أستطيع أن أسأل الحكومة عن دوافع مشروع منح الجنسية للمقيمين بوديعة
• أناشد من بيده الأمر سرعة إصدار تعديلات قانون مجلس الدولة.. وبدونه ستستمر «الأمور المستعجلة» فى وقف أحكام القضاء الإدارى
• قوة القانون وسلامته تتحدد بالتطبيق.. وسنشكل لجنة داخلية لمراجعة التشريعات فى ضوء ما أبديناه من ملاحظات
قال المستشار أحمد أبو العزم، رئيس قسم التشريع بمجلس الدولة، إن القسم لا يعطل إصدار القوانين، ويبذل جهدا شاقا لإصدراها منضبطة دستوريا وسليمة الصياغة، مشيرا إلى انه تمت مراجعة 20 تشريعا فى 3 أشهر فقط منها الإجازة القضائية وهذا رقم قياسى.
وأضاف أبو العزم فى حوار لـ«الشروق»، يعد الاول له منذ توليه مهمتم منصبه فى أغسطس الماضى، أن الآلية الجديدة لمجلس الوزراء بعرض مشروعات القوانين على مجلس النواب أولا قبل عرضها على قسم التشريع، لن تؤثر على عمل القسم فى شىء كما أنها ليست معطلة له، لأننا نعمل سواء مع الحكومة أو مع مجلس النواب فى حلقة يحكمها التعاون الجاد والمثمر والمساعدة.
كما تحدث أبوالعزم الذى يشغل عضوية المجلس الخاص ــ أعلى سلطة إدارية بمجلس الدولة ــ عن المشكلات التى يسببها تأخر إصدار تعديلات قانون مجلس الدولة بالنسبة للمتقاضين والحكومة والمستثمرين، مناشدا «من يهمه الأمر» الإسراع فى إصداره، مستبعدا أن يكون هذا التأخير مرتبطا بقضية «تيران وصنافير».. وإلى نص الحوار:
• فى البداية حدثنا عن كيفية مراجعتكم لمشروعات القوانين.
- دراسة التشريعات فى العموم تتم وفقا لمناهج مختلفة، وأنا شخصيا كنت أتمنى لو يسعفنى الوقت وعدد التشريعات المناسب فى أن أجمع القسم بكل أعضائه العشرين وأعضاء المكتب الفنى ونتداول بشأن كل مشروع مداولة أشبه بمداولة المحكمة ويؤخذ رأى كل عضو فى القسم ويستغرق كل مشروع وقته المناسب فى عملية المراجعة، إلا أنى رأيت بالنظر إلى عدد التشريعات المعروضة على القسم منذ تولى رئاسته، أن هذا المنهج لن يكون منتجا.
• كم عدد التشريعات التى راجعتموها منذ توليكم رئاسة القسم؟
- عرض علينا أكثر من 40 مشروعا منذ أغسطس الماضى، من بينها تشريعات مهمة وتستدعى نوع من الاستعجال فى مراجعتها، فآثرت أن نشكل لجانا داخلية من أعضاء القسم توزع عليهم المشروعات المعروضة على القسم لمراجعتها بالتوازى، وتقوم كل لجنة منفصلة بدراسة التشريع وتعد بشأنه تقرير مبدئى بالرأى.
ويتضمن التقرير ملاحظات أعضاء اللجنة على المشروع حول اتفاق نصوصه مع الدستور ومن والقوانين السارية من عدمه، ومدى احتياج المشروع إلى نقاش مع الجهة التى أرسلته، وفى هذه الحالة نعقد جلسات استفسارات مع مندوبين من تلك الجهات، وقياس أيضا مدى احتياج المشروع لاستيفاءات من تلك الجهات من عدمه.
وعقب ذلك يعرض التقرير المبدئى على شخصيا وأقيم الموقف على ضوئه، وإذا أصبح المشروع صالحا للمناقشة تتم مناقشته فى جلسة برئاستى تحضرها اللجنة المكلفة بدراسته التى يمكن أن نسميها أركان حرب قسم التشريع، أو من أعتبرهم القوة الضاربة داخل القسم ممن هم أكثر أعضاء القسم خبرة وأقدمية، ونبدأ مداولة بشأنه. بعد ذلك يتم تكليف أحد أعضاء القسم بأن يكون «مقرر المشروع» بإبداء رأيه فى صياغة التشريع وترتيب مواده وتوضيح عباراته.
لكننا فى كل الأحوال لا نتدخل فى تعديل موضوع التشريع سواء بالتبديل أو الحذف، لأن ذلك ليس دور قسم التشريع، فلا يتدخل القسم لتبديل أى حكم أو حذفه لأنه شأن المشرع، ويكمن دورى أثناء المراجعة فى توضيح مدى اتفاق ذلك الحكم مع الدستور والقوانين السارية.
وقد أقول للجهة إنه من غير المناسب تضمين ذلك ذلك الحكم بالمشروع، إلا أننى لا أتدخل فى الموضوعية أو الملاءمة، لأنه اختصاص معقود للمشرع، وأنا لست مشرعا، وإنما أتولى تجهيز المشروع من الناحية القانونية ليصبح مناسبا وملائما للصدور.
• وهل أثبتت هذه التجربة نجاحها فى مراجعة المشروعات بشكل سريع؟
- بالفعل اتضح لى أن هذه الطريقة أكثر إنجازا حينما يتم العمل بها على عدة مشروعات فى وقت واحد، وقد أثمرت هذه الوسيلة منذ تولى رئاسة القسم وحتى اللحظة إنجاز القسم لمراجعة 20 تشريعا، منها مشروعات قوانين ضخمة ومهمة كالخدمة المدنية والإدارة المحلية والهيئة الوطنية للانتخابات، رغم أن هذه الفترة تخللتها إجازة قضائية خلال شهرى أغسطس وسبتمبر، كما تمت خلالها حركة تنقلات داخل القسم رحل خلالها أعضاء وحل محلهم أعضاء جدد، لذا فإننى أرى أن هذا العدد من المشروعات قياسى وتم إنجازه فى وقت قياسى، ولا يعنى ذلك أننا نغفل باقى المشروعات المعروضة حيث إنها موزعة على جداول ويتم مراجعتها بصفة دورية.
كما أنوه إلى أن القسم يوازن فى عمله بين جانبين كلاهما مهم؛ الأول أن يصدر التشريع منضبطا من الناحية القانونية والصياغية لضمان سهولة تطبيقه خلال أطول فترة ممكنة، والجانب الثانى هو سرعة مراجعة ذلك المشروع، فأنا لا أريد أن نسرع فى المراجعة على حساب خروج التشريع بشكل منضبط من القسم.
وقد تكون هناك بعض التشريعات التى كانت متراكمة داخل القسم منذ فترة طويلة نبذل قصارى الجهد للانتهاء من مراجعتها، علما بأننا نستشعر من تلقاء أنفسنا أولوية التشريعات وأكثرها احتياجا لسرعة المراجعة وننجزها ولا نتلقى توجيها من أحد بهذا الشأن.
• ولكن سمعنا بعض الأصوات التى تتهم قسم التشريع بتعطيل إصدار القوانين، سواء فى الحكومة أو البرلمان، كان آخرها تصريح لوزير البيئة لإحدى الصحف، قال فيه إن مشروع قانون المحميات الطبيعية «تاه» بقسم التشريع، فما رأيك؟
- هذا الحديث غير منطقى، فأعضاء القسم وأعضاء المكتب الفنى يبذلون جهدا شاقا فى مراجعة المشروعات، ونولى المشروعات المهمة والمكملة للدستور أولوية قصوى فى المراجعة، وأذكركم بأن مراجعة قانون بناء وترميم الكنائس فى القسم استغرقت خمس ساعات فقط.
وأود أن أشير إلى أننى اطلعت على تصريح وزير البيئة المشار إليه، وهذا المشروع لم يفقد وهو موجود فعليا بالقسم، ومطلوب بشأنه رأى الجهاز المركزى للتنظيم والإدارة ورأى وزارة المالية، ولم يرد رد من الجهتين على المشروع، لذلك قرر القسم قبل أن أتولى رئاسته حفظ ذلك المشروع مؤقتا لحين موافاة القسم بما يطلبه.
• كم عدد القوانين المعطلة داخل القسم انتظارا لرد جهات حكومية بشأنها؟
- إجمالى عدد القوانين المعروضة على القسم فى الوقت الحالى 25 مشروعا، بالإضافة إلى بعض المشروعات المحفوظة لاستيفاء بعض الأمور بشأنها، ومن هذه القوانين مشروع تعديلات قانون السلك الدبلوماسى والقنصلى، الذى ورد للقسم منذ عام 2015 والذى ظل متداولا لاستيفاء بعض الأمور من وزارة الخارجية وانتهينا أخيرا من إعداد جدول مقارن بشأنه وستحدد جلسة للبدء فى مراجعته قريبا، ومنذ ما قبل 2015 لدينا مشروع قانون تنظيم مزاولة مهنة التمريض كان محفوظا أيضا لبعض الاستيفاءات وضغطت أيضا لإدخاله فى طور المراجعة قريبا.
• هل نفهم من ذلك أن بعض الوزارات ترسل مشروعات القوانين للقسم ولا تتابع خط سيرها داخل القسم؟
- ليس بالضبط، ولكن من الممكن أن يرسل القسم لإحدى الوزارات طلب استيفاء بشأن مشروع ما ولا يصلنا ما نطلبه، كما تساهم التعديلات الوزارية المتعاقبة أيضا فى هذه المسألة بشكل أو بآخر، لأن قانون مجلس الدولة ولائحته ينصان فى هذه الحالة على ضروروة عرض المشروع على الوزير الجديد لأخذ رأيه، وأحيانا يحتاج الأمر لتقارير فنية تطول فترات إعدادها غالبا.
وفى كل الأحوال فإننا نلجأ لحفظ بعض المشروعات مؤقتا حينما لا تجيبنا الوزارات على استفساراتنا بشأنها، وفى هذه الحالة لا نكون نحن من يعطل صدور هذه المشروعات، وإنما الجهات التى لا تكلف نفسها أحيانا التساؤل عن أسباب الحفظ.
وأتمنى أن تبادر أى وزارة لها أى مشروع معروض على القسم ولها تساؤلات بشأنه أن تتصل بى مباشرة ومكتبى مفتوح، فأنا أقدر جدا اتصال المسئولين بى لمتابعة مراجعة المشروعات داخل القسم، وللأسف لا يحدث ذلك إلا فى مرات قليلة، آخرها كان لوزير التجارة والصناعة الذى هاتفنى لتقديم الشكر للقسم على ما يبذله من مجهود، وكذلك الدكتور على عبدالعال، رئيس مجلس النواب، وهو بالمناسبة شخصية محترمة جدا ويقدر دور مجلس الدولة وقسم التشريع.
• لاحظنا أن مجلس الوزراء قام أخيرا بتغيير الآلية التى كانت متبعة على مدى الشهور السابقة فى تعامله مع القسم، بأن أصبح يعرض المشروعات على مجلس النواب أولا قبل عرضها على قسم التشريع مما سيجعل تعاملكم مع البرلمان وليس الحكومة، كما حدث فى مشروعى قانونى الخدمة المدنية ولجنة التحفظ على أموال الجماعات الإرهابية، فما سبب ذلك التغيير؟ وما أثره على طريقة عملكم؟
- لا أرى سببا محددا لذلك التغيير، لكنى أؤكد أن هذه الآلية لن تؤثر على عمل القسم فى شىء كما أنها ليست معطلة له، لأننا نعمل سواء مع الحكومة أو مع مجلس النواب فى حلقة يحكمها التعاون الجاد والمثمر والمساعدة، وفى كل الأحوال فإن اقتراح مشروعات القوانين يكون من قبل الحكومة وأعضاء مجلس النواب، وقد تقترح الحكومة تشريعا معينا وترسله أولا إلى مجلس النواب ويحق لها ذلك، وفى النهاية سيرسل مجلس النواب ذلك التشريع للقسم لمراجعته، ومن ثم فإن الآلية تكمل بعضها.
• تابعنا انتهاء قسم التشريع خلال الآونة الأخيرة من مراجعة عدد من التشريعات المهمة، منها ما تم إصداره فعليا كقانون الخدمة المدنية، ما مدى التزام الحكومة ومجلس النواب بالملاحظات التى يبديها القسم على ما يعرض عليه من مشروعات؟
- نسعى فى الوقت الحالى إلى تشكيل لجنة داخل القسم بموجب قانون مجلس الدولة ولائحته، تكون مهمتها مراجعة التشريع كقانون فى ضوء على ما أبديناه من ملاحظات عليه فى مرحلة المراجعة، وهل تم الأخذ بهذه الملاحظات من عدمه، وهل يتم تلافى شبهات عدم الدستورية التى نشير إليها فى بعض الأحيان من عدمه، وسيتم إعلان تقارير هذه اللجنة على الرأى العام، تحقيقا لمصلحة الوطن والمواطن الذى سيسرى عليه ذلك التشريع، وحينما يقتنع هؤلاء الأفراد بنص القانون سيلتزمون بتطبيقه، وأؤكد على أن هذا الدور منصوص عليه كدور منوط بالقسم بلائحة مجلس الدولة.
أما النسبة لقانون الخدمة المدنية فأنا أتصور أن الحكومة قد أخذت بكل الملاحظات التى سبق أن أبداها القسم على المشروع، لأن ملاحظاتنا دائما تكون موضوعية.
• وماذا عن ملاحظات على مشروع قانون الإدارة المحلية، ورأيك فى قدرة ذلك القانون على تحقيق اللا مركزية التى شرع من أجلها؟
- كان لى حظ كبعض زملائى بمجلس الدولة فى العمل كمستشار قانونى منتدبا لمحافظة البحيرة ــ التى عملت بها لمدة 10 سنوات، ومحافظة القليوبية ــ التى عملت بها سنتين ــ والمستشار الذى ينتدب للعمل كمستشار قانون لمحافظة من المحافظات يلمس مباشرة أبرز المشكلات التى تعانى منها المحليات.
أتوقع أن يكون قانون الإدارة المحلية بشكله الحالى خطوة على الطريق الصحيح لتحقيق اللا مركزية المنشودة بالنسبة للمحليات، وأرى أنه ينقصه فقط الإمكانيات المادية التى تساعد على ذلك، وأعول على أن يتمكن المحافظين والمسئولين بالمحليات من تطبيقه بالشكل الذى يحقق ذلك الهدف، كما أرى أنه لكى تتمكن القيادة فى المحافظة من أن تنتج لابد أن يتوافر لها شيئان؛ هما الإمكانيات المادية والقدرة على اتخاذ القرار دون تعقد الاختصاصات وتشابكها.
وأود أن ينفذ رئيس الجمهورية ما سبق وأعلنه من مشروع لإعادة توزيع جغرافية المحافظات، لأن معظم المحافظات غير متكافئة من ناحية توزيع الموارد، وأتوقع أن يساعد تطبيق ذلك المشروع فى الأخذ بنظام اللا مركزية.
• مشروع القانون المعروف إعلاميا بقانون «منح الجنسية المصرية مقابل وديعة دولارية» من المشروعات التى مرت على القسم أخيرا أيضا وأعدتموه للحكومة، فما رأيك فيه؟
- أرى أن توصيف المشروع على هذا النحو هو تقييم سياسى، لا يحق لى التدخل فيه أو التعقيب عليه، لكنى غير موافق على هذا التعبير.. المشروع تم عرضه على القسم واتضح أنه يتكون من شقين، شق متعلق بمنح الجنسية والآخر متعلق بالإقامة داخل مصر، وانتهى القسم على أنه لا خلاف بشأن الشق المتعلق بالإقامة، إلا أن الشق الآخر المتعلق بمنح الجنسية للأجانب المقيمين بوديعة دولارية فأرسلنا للحكومة لنستوضح منها كيف سيتم تطبيقه وما آليات ذلك، ولم تجب الحكومة على استفسارنا حتى الآن.
وأود ان أشير إلى أننا استعنا فى مراجعة هذا المشروع بدراسة نماذج متعددة لقوانين منح الجنسيات لدول أجنبية مختلفة، وعرضنا على الحكومة بعض هذه النماذج، وطلبنا منها توضيح كيف سيتم تطبيق مسألة منح الجنسية، ومن الذى سيختص بتطبيقها، وغيرها من الأمور الفنية.
لكنى لا أملك كقسم تشريع تغيير الفكرة من أساسها أو الاعتراض على إقدام الحكومة على إعداد المشروع فأسألها «انتى عايزة تدى الجنسية مقابل فلوس ليه؟» لأن هذا دور البرلمان.
• مشروع قانون تنظيم الصحافة والإعلام الموحد الذى أقره القسم أخيرا، يعد من المشروعات التى استغرق القسم وقتا طويلا فى مراجعتها، فما أسباب ذلك؟
- المشروع ورد للقسم فى 8 يونيو الماضى، وتم توزيعه للمراجعة فى اليوم التالى، وبعد 10 أيام من الدراسة طالبنا الحكومة بموافاة القسم بأشياء معينة بشأنه، وفى 16 يوليو طلبنا مندوبا مفوضا من وزارة التخطيط لحضور جلسة استفسارات مع مقررى المشروع من أعضاء القسم.
وفى 27 يوليو تلقينا خطابا من نقيب الصحفيين متضمنا ملاحظات على المشروع، كما أرسل المجلس الأعلى للصحافة وبعض الوزارات منها وزارة العدل ملاحظات على المشروع فى 27 و30 يوليو، واستمرت جلسات المراجعة والاستيفاءات إلى يوم 29 أكتوبر الماضى والذى ورد فيه من الوزارة إلى القسم نسخة من المشروع بعد الملاحظات، وانتهى القسم من مراجعته فى 5 نوفمبر الحالى، أى أنه استغرق عقب استيفائه كاملا فى القسم أسبوعا واحدا، وبالتالى فلا منطق للقول بأن القسم عطل إصدار القانون لأنه كان يستوجب على القسم استيفاء جميع الأمور الغامضة السابقة على المراجعة لضمان خروج المشروع بشكل منضبط.
• وماذا عن ملاحظات القسم على هذا المشروع؟
- فى رأيى أن هذا التشريع يضمن تنظيما جيدا ــ لا يصل لحد 100% ــ لمهنة الصحافة والإعلام، وأتوقع أنه سيخضع لدراسة مستفيضة فى مجلس النواب، وكل ملاحظات قسم التشريع عليه تستهدف تحقيق المساواة بين الهيئات المختلفة الواردة فى المشروع سواء الهيئة الوطنية للصحافة أو الهيئة الوطنية للإعلام، من حيث الموارد والأعباء والحقوق والواجبات، وإجراءات تأسيس الوسائل الإعلامية.
• وهل تطرق القسم لدراسة القوانين المنظمة للصحافة فى الدول الأجنبية خاصة فيما يتعلق بضمانات العمل الصحفى والحبس الاحتياطى للصحفيين فى جرائم النشر خلال مراجعة هذا المشروع؟
- المشروع الذى انتهى القسم من مراجعته لم ينص على حبس الصحفيين احتياطيا فى جرائم النشر، وأرى أننا لم نكن فى حاجة لدراسة قوانين أجنبية ومقارنتها بالمشروع الذى كان معروضا عليا لعدة أسباب أبرزها أن تاريخ الصحافة المصرية سابق على نظيرتها فى الكثير من الدول الديمقراطية. وأشير هنا إلى أن كل القوانين الوضعية يؤخذ منها ويرد، وأرى دائما أن قوة التشريع وسلامته غالبا تتحدد بالتطبيق لو حسنت النوايا.
• ما مصير التعديلات الأخيرة التى تم إقرارها على قانون مجلس الدولة، والتى وصفناها سابقا فى «الشروق» بأنها «القانون المفقود»، حيث صدق عليها البرلمان ولم تصدر حتى الآن رغم صدور نحو 12 قانونا أقرها البرلمان لاحقا؟
- لا أملك معلومة تفصيلية عن سبب توقف إصدار هذا القانون أو أين توقف، ولم نتطرق إلى لمناقشة ذلك فى اجتماعات المجلس الخاص ــ أعلى سلطة إدارية بمجلس الدولة ــ إلا أننى أوجه نداء إلى من يهمه الأمر بضرورة إصدار هذا القانون بشكل عاجل، نظرا لأهميته القصوى ليس لمجلس الدولة وإنما للتعجيل بالفصل فى المنازعات الضريبية من خلال إشراك المحاكم الإدارية فى نظرها، مما سيساعد فى طمأنة المستثمرين وخلق مناخ آمن يدعم جلب الاستثمارات، وحسم قيمة المنازعات الضريبية المتراكمة المقدرة بالمليارات ومن المنتظر أن تدخل خزانة الدولة.
• هناك من يرى أن تعطيل إصدار هذا المشروع جاء بشكل متعمد من السلطة التنفيذية لحين فصل محكمة الأمور المستعجلة فى استشكال حكم «تيران وصنافير»، نظرا لما ينص عليه من حظر صريح لنظر استشكالات على أحكام القضاء الإدارى أمام أى محكمة أخرى تطبيقا لنص الدستور.. فما رأيك؟
- أستبعد ذلك، وهو كلام لا يعقل، فالجميع يعلم أن الدائرة الأولى بالمحكمة الإدارية العليا التى تنظر طعن الحكومة لوقف تنفيذ وإلغاء حكم القضاء الإدارى ببطلان الاتفاقية مع السعودية، أعيد تشكيلها بشكل شبه كامل، وأؤمن بأن رئيس تلك الدائرة المستشار محمد مسعود، رئيس مجلس الدولة الحالى، وكل الزملاء أعضاء الدائرة معه يؤدون واجبهم على أكمل وجه، وأعتقد أن تحسم المحكمة أيضا هذه القضية قريبا.
• وما رأيك فى استمرار محكمة الأمور المستعجلة فى وقف تنفيذ الأحكام الصادرة من محاكم القضاء الإدارى؟
- أرى أن تعديلات قانون مجلس الدولة هى التى ستحسم هذه الإشكالية، علما بأن الدستور نص صراحة على اختصاص مجلس الدولة منفردا بنظر استشكالات ما يصدره من أحكام.
لكن البعض يرى أن هناك نظريتين قانونيتين حول التطبيق المباشر لما يقره الدستور من أحكام، تقول النظرية الأولى إن ما تضمنه الدستور من أحكام جديدة تطبق بذاتها دون الحاجة لقانون ينظمها، وبناء على ذلك يكون نظر استشكالات تنفيذ الأحكام معقود حصرا للمحكمة التى أصدرتها.
أما النظرية الثانية فتستوجب صدور قانون لوضع نصوص الدستور حيز التنفيذ، وهى النظرية السائدة فى الوقت الحالى، ومطبقة فعليا بالنسبة للحظر الذى فرضه القانون على ندب القضاة خارج أوقات عملهم الرسمية، حيث يقال إن ذلك النص يتطلب قانونا لتنظيمه، وعلى هذا الأساس ستستمر محكمة الأمور المستعجلة فى نظر استشكالات لوقف أحكام مجلس الدولة لحين صدور القانون.
•• أبو العزم فى سطور:
المستشار أحمد عبدالعزيز إبراهيم أبو العزم
رئيس قسم التشريع بمجلس الدولة وعضو المجلس الخاص أعلى سلطة إدارية للمجلس
ولد فى إحدى قرى محافظة القليوبية ومازال يقيم فى مدينة بنها، وتخرج فى كلية الحقوق جامعة القاهرة عام 1971 بتقدير عام جيد جدا مع مرتبة الشرف وتم تعيينه بعدها مباشرة ضمن 6 أشخاص آخرين عضوا بمجلس الدولة.
تدرج أبو العزم فى العمل القضائى داخل أقسام ومحاكم مجلس الدولة إلى أن تولى عضوية الدائرة الأولى بالمحكمة الإدارية العليا لمدة تجاوزت 15 عاما.
قبل توليه رئاسة قسم التشريع فى أغسطس الماضى عمل أبو العزم رئيسا للدائرة 11 بالمحكمة الإدارية العليا المختصة بنظر منازعات الانتخابات.
أصدر عددا من الأحكام المهمة والمؤثرة أيضا منها اشتراط توافر حسن السمعة فى مرشحى مجلس النواب وتأييد حكم حل مجلس إدارة النادى الأهلى وحل مجلس إدارة اتحاد الكرة.